摘要
当企业收到税务局的《税务处理决定书》与《行政处罚决定书》并决定提起行政诉讼时，核心战场是证据与证明规则的较量。本文从举证责任分配、证据证明力解构、程序与证明标准反击三个核心环节，为企业提供庭审前的策略指导，助力企业从被动应对转为主动运用证据规则反击。
举证责任：税务局的“先手棋”与企业的“后手劫”
法定举证顺序与期限压力
行政诉讼核心原则是“被告对作出的行政行为合法性承担举证责任”。根据《行政诉讼法》第三十四条及《税务行政应诉工作规程》，税务机关需在收到法院应诉通知后15日内提交全部证据和规范性文件，逾期不提供视为无相应证据。实务中，若税务局在期限届满前未能完整提交证据目录，企业可立即向法院提出书面异议，这常能迫使法院给予税务局一次延期提交的机会，但同时也给税务机关施加了巨大的程序压力，并可能暴露其证据准备的仓促与不足。
- 税务机关逾期未完整提交证据，企业可书面异议施压
企业方举证责任的特殊场景虽原则上被告举证，但特定情形下原告需承担举证责任：
- 提出新事实与理由：企业提出行政程序中未提的反驳理由或证据，可反向质询税务机关调查的全面性
- 赔偿请求举证：需证明损害事实及与行政行为的因果关系
- 程序性主张举证：主张程序违法需提供初步证据
“共同被告”下的责任分割若复议机关维持原决定，原税务机关与复议机关为共同被告：
- 原税务机关对原行政行为合法性举证
- 复议机关对复议程序合法性举证
企业可“双线作战”，分别审查原处罚证据基础与复议程序规范性证据证明力：逐项解构税务局的“证据堡垒”
关联性攻击：切断事实与结论的逻辑链条关联性要求证据与待证事实（如偷税、少缴税额）有实质联系。重点攻击“资金回流”证据链：
- 审查资金流转是否完整闭环、回流方是否为关联方、是否有其他商业解释（如借贷）
若税务机关仅凭资金往来表象推定虚开，而无法排除其他合理可能，其证据的关联性便受到挑战。合法性攻击：瞄准取证程序的违规操作证据取得需符合法定程序，这是关键反击点：
- 执法主体与程序：需两名以上执法人员出示证件，单人执法或未出示证件的证据可能被排除
- 电子证据取证：调取电子数据需制作提取笔录并记录完整性校验值，否则可主张数据被篡改
- 非法证据排除：以威胁、引诱等手段获取的陈述或证言应排除
真实性攻击：审视证据的形式与来源
- 书证复印件：需注明“经核对与原件无异”并签名盖章，否则证明力弱
- 第三方证据：银行流水需加盖业务专用章，海关缴款书等需原件或第三方确认副本
- 鉴定意见：审查鉴定机构资质、范围与方法，有瑕疵可申请重新鉴定或不予采信
证明标准与程序反击：抬高胜诉门槛
证明标准并不一致行政诉讼一般证明标准为“清楚而有说服力”，但涉及巨额罚款或偷税认定时，部分法院倾向更高标准：例如，有判例指出，“偷税事实涉及刑事追诉可能的，应高于一般行政案件证明标准”。企业应积极主张，对于性质严重、处罚严厉的决定，税务机关的证明必须达到更高的确信度，不能存在合理的怀疑。程序性反击：细节决定成败程序违法是行政行为被撤销的独立理由，需系统审查：
- 处罚程序：是否履行告知义务、保障陈述申辩权、告知听证权
- 重大案件审理：重大处罚是否经重大案件审理委员会集体审理
- 主体资格：作出处罚的税务机关是否有管辖权
规范性文件一并审查企业可请求法院对行政行为依据的规范性文件（如省局《行政处罚裁量基准》）进行审查，不合法的将不作为认定依据结语
面对税务行政诉讼，企业不应仅否认处罚结论，而应转变为证据规则的精明运用者。核心策略是抓住税务机关举证责任，对证据“三性”发起体系性质疑，利用程序瑕疵与证明标准不确定性构建有利法律事实。通过专业证据攻防，企业可将被动防守转为主动反击。
附件：国家税务总局关于印发《税务行政应诉工作规程》的通知
税总发〔2017〕135号
成文日期：2017-11-29
各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局，局内各单位:
现将税务总局制定的《税务行政应诉工作规程》印发给你们，请遵照执行。执行中遇到有关问题和重要情况，请及时向税务总局（政策法规司）报告。
附件：供参考税务行政应诉文书格式.doc
国家税务总局
2017年11月29日
税务行政应诉工作规程
第一章 总 则
第一条 为了规范税务机关行政应诉行为，提高行政应诉水平，促进依法行政，维护国家税收利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国税收征收管理法》以及《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》（国办发〔2016〕54号）、《国家税务总局关于进一步加强和改进税务行政应诉工作的实施意见》（税总发〔2017〕110号）等相关规定，制定本规程。
第二条 税务行政应诉是指公民、法人或者其他组织认为税务机关的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，或者人民检察院依法提起税务行政公益诉讼，税务机关依法参加诉讼的活动。
第三条 税务机关应当充分行使诉讼权利、履行诉讼义务，尊重公民、法人或者其他组织的诉讼权利，自觉接受司法监督,不得干预、阻碍人民法院受理和审理税务行政诉讼案件。
第四条 各级税务机关的主要负责人是本机关行政应诉工作的第一责任人，应当积极出庭应诉。
第五条 各级税务机关应当建立职责明晰、集成高效、运转顺畅的行政应诉工作机制,充分发挥法制工作机构在行政应诉工作中的组织、协调、指导作用，强化被诉行政行为承办机构的应诉责任。
第六条 复议机关和作出原行政行为税务机关作为共同被告的，复议机关统筹行政应诉工作，作出原行政行为税务机关应当协同配合做好有关工作。
第七条 各级税务机关的行政应诉工作适用本规程。
各级税务机关作为第三人参加行政诉讼的，参照本规程相关规定执行。
税务分局、税务所和按照国务院规定设立并向社会公告的税务机构作为行政诉讼被告的，上级税务机关应当予以指导。
第二章 机构与职能
第八条 各级税务局应当成立税务行政应诉工作领导小组（以下简称“领导小组”），加强对行政应诉工作的领导。领导小组可以与税务行政复议委员会合署办公。
领导小组应当及时研究解决行政应诉工作中的重大问题，为行政应诉工作提供必要的组织保障和工作条件，确保依法、及时、全面履行行政应诉工作职责。
第九条 涉及下列重大事项的，税务行政应诉工作应当提交领导小组集体研究确定：
（一）涉及重大公共利益的；
（二）社会关注度高的；
（三）可能引发群体性事件的；
（四）其他重大事项。
第十条 法制工作机构应当在收到应诉通知书和起诉状副本之日起2日内牵头组建行政应诉工作小组（以下简称“工作小组”）。
工作小组负责行政应诉具体工作，其成员应当由被诉行政行为承办机构和法制工作机构组成。有关问题需要领导小组审定的，由法制工作机构呈报领导小组。
公职律师、法律顾问根据需要参与相关应诉工作。
第三章 应诉准备
第十一条 负责收发信件的机构应当于收到应诉通知书和起诉状副本等涉诉材料当日转送法制工作机构。
第十二条 法制工作机构收到材料后，应当对案件的案号、案由、当事人、立案人民法院、收文日期、答辩期限等进行登记,并将起诉状副本分送工作小组成员。
第十三条 被诉行政行为承办机构应当积极参与行政应诉工作，并在收到起诉状副本之日起5日内，向工作小组提交作出行政行为的全部证据和依据，并提交书面意见，结合相关证据和依据说明作出行政行为的全部过程。
证据应当提交原件并办理移交手续。证据应当按照时间顺序或者办理流程进行编号排列，并编制目录。案件办理完结后，证据原件应当退回被诉行政行为承办机构。
法制工作机构负责处理工作小组的其他事务。
第十四条 工作小组应当审查原告的起诉状，认为案件管辖不符合法律、法规和司法解释规定的，可以提出建议，经领导小组审定后以税务机关的名义向人民法院提出管辖异议。管辖异议应当在税务机关收到应诉通知书和起诉状副本之日起10日内以书面形式提出。
第十五条 经审查发现下列情形之一的，应当在答辩状中写明，提请人民法院裁定驳回原告的起诉：
（一）原告无诉讼主体资格；
（二）没有明确的被告或者错列被告；
（三）没有具体的诉讼请求或者事实根据；
（四）不属于人民法院受案范围或者受诉人民法院管辖；
（五）超过法定起诉期限且无正当理由；
（六）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为；
（七）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议；
（八）重复起诉；
（九）撤回起诉后无正当理由再行起诉；
（十）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响；
（十一）诉讼标的已为生效裁判所羁束；
（十二）不符合其他法定起诉条件。
第十六条 工作小组应当及时拟定答辩状、证据清单、法律依据以及授权委托书，报领导小组审定。
第十七条 答辩状应当清晰明了，从实体和程序两个方面说明行政行为的合法性和合理性。
答辩状主要包括以下内容：
（一）答辩人以及被答辩人的基本信息；
（二）明确的答辩请求；
（三）被诉行政行为的名称、文号、内容、作出的行政机关、作出的时间以及送达情况；
（四）主体资格以及依据；
（五）执法程序以及依据；
（六）认定的事实以及证据；
（七）适用依据的名称以及条款；
（八）其他有关的问题或者事实。
第十八条 证据清单应当载明证据的编号、名称、来源、内容、证明目的，并列明案号、举证人和举证时间。
第十九条 授权委托书应当载明委托代理人的基本信息、委托事项、代理权限和代理期限。
委托代理人应当包括法制工作机构的工作人员或者律师，以及被诉行政行为承办机构的工作人员。
第二十条 税务机关应当自收到应诉通知书和起诉状副本之日起15日内，将据以作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，连同答辩状、证据清单、法律依据、授权委托书、法定代表人身份证明及其他诉讼材料一并递交人民法院。
答辩状、证据清单、授权委托书及法定代表人身份证明应当加盖税务机关印章，授权委托书还应当加盖法定代表人签名章或者由法定代表人签字。
第二十一条 共同被告案件，作出原行政行为税务机关和复议机关对原行政行为的合法性共同承担举证责任。作出原行政行为税务机关对原行政行为的合法性进行举证，复议机关对复议程序的合法性进行举证。
第二十二条 税务机关因不可抗力等正当事由不能按期举证的,以及原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，应当分别在举证期限内向人民法院提出延期提供证据或者补充证据的书面申请。
第二十三条 人民法院要求提供或者补充证据的，税务机关应当按要求提交证据。
第二十四条 税务机关发现证据可能灭失或者以后难以取得的，可以向人民法院申请保全证据。
第二十五条 工作小组在开庭审理前应当组织召开庭前准备会议，研究拟定质证意见、法庭辩论提纲和最后陈述，并对可能出现的突发状况准备应急预案。对行政赔偿、补偿及税务机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件，还应当做好是否接受调解的预案并报领导小组审定。
第四章 出庭应诉
第二十六条 税务机关的出庭应诉人员包括负责人和委托代理人。
第二十七条 主要负责人不能出庭的，由分管被诉行政行为承办机构的负责人出庭应诉。分管被诉行政行为承办机构的负责人也不能出庭的，主要负责人指定其他负责人出庭应诉。
负责人不能出庭应诉的，应当委托本机关相应的工作人员出庭。
第二十八条 涉及重大事项的案件及人民法院书面建议负责人出庭应诉的案件，税务机关负责人应当出庭应诉。
对于因纳税发生的案件，地市级税务局负责人应当出庭应诉。县级税务局和县级以下税务机构负责人对所有案件均应当出庭应诉。
第二十九条 人民法院书面建议负责人出庭应诉，但负责人不能出庭应诉的，税务机关应事先向人民法院反映情况，并按照人民法院的要求出具书面说明。
第三十条 税务机关应当按照人民法院通知按时出庭，因特殊情况不能按时出庭的，应当向人民法院申请延期开庭。
税务机关收到人民法院的传票时距离开庭时间不足3日的,可以申请人民法院变更开庭时间。
第三十一条 税务机关认为审判人员以及书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人与本案有利害关系或者其他关系，可能影响公正审判的，应当申请回避。
申请回避一般应当在案件开庭审理前提出，回避事由在案件开庭审理后知道的，也可以在法庭辩论终结前提出。申请回避可以口头提出，也可以书面提出。
第三十二条 诉讼期间，税务机关认为需要停止执行行政行为的，应当向人民法院说明，由人民法院裁定停止执行。
第三十三条 税务机关对人民法院作出的回避决定、停止执行裁定以及先予执行的裁定不服的，可以向作出决定或者裁定的人民法院申请复议一次。
第三十四条 发现对方出庭人员并非当事人本人或者其法定代表人，且未办理委托代理手续等情形，税务机关可以向法庭提出异议。
第三十五条 在法庭调查过程中，税务机关应当根据法庭询问，以答辩状的内容为基础进行陈述。
第三十六条 在举证过程中，税务机关应当出示证据材料，说明证据的名称、来源、内容和证明目的。
第三十七条 在质证过程中，税务机关应当从以下三个方面对其余各方当事人提交的证据发表质证意见：
（一）对证据关联性的质证
证据与被诉行政行为是否具有法律、事实上的关系。
（二）对证据合法性的质证
1.证据的来源是否合法；
2.证据的形式是否合法；
3.是否存在影响证据效力的其他违法情形。
（三）对证据真实性的质证
1.证据的内容是否真实；
2.证据是否为原件、原物，复印件、复制件与原件、原物是否一致；
3.提供证据的主体或者证人与当事人是否具有利害关系；
4.是否存在影响证据真实性的其他情形。
税务机关应当发表结论性意见，明确是否认可其余各方当事人提交证据的证明目的。
经法庭许可，税务机关可以向证人、鉴定人、勘验人发问，可以申请重新鉴定、调查或者勘验。
第三十八条 在法庭辩论中，税务机关应当在法庭主导下，从以下方面发表辩论意见：
（一）是否认可法庭总结、归纳的争议焦点问题；
（二）围绕案件事实、证据效力、适用依据和程序规范等争议焦点问题，阐明作出行政行为的合法性与合理性；
（三）反驳对方当事人关于争议焦点问题的意见。
如果发现案件事实尚未查清的，税务机关可以申请恢复法庭调查。
第三十九条 税务机关应当做好最后陈述，坚持答辩意见，请求人民法院依法裁判。
第四十条 对于人民法院依法主持调解的案件，税务机关应当按照调解预案向法庭表明是否接受调解。
第四十一条 税务机关出庭应诉人员应当核对庭审笔录并签字确认，有异议的及时向法庭提出，并在法庭许可后进行更正。
第四十二条 原告无正当理由，超过法定期限改变诉讼请求、提出新的诉讼理由和事实、提交新的重要证据依据，税务机关应当提出异议并根据应急预案妥善处理。
第四十三条 在接受调解的案件中，工作小组应当结合原告提出的调解方案、人民法院的调解建议拟定调解方案，并报领导小组审定。
第四十四条 在行政诉讼过程中发现本机关作出的行政行为确有错误的，工作小组应当提出建议。经领导小组审定后，税务机关可以在人民法院对案件宣告判决或者作出裁定前，按照法定程序改变其所作的行政行为，并书面告知人民法院和其他各方当事人。
第五章 上诉与申诉
第四十五条 对上诉案件或者再审案件，税务机关应当结合具体情况，参照本规程第三章、第四章的规定办理。
第四十六条 对人民法院作出的一审判决及管辖异议裁定是否提起上诉，工作小组应当提出建议并报领导小组审定。
税务机关决定上诉的，应当在收到人民法院判决书之日起15日内或者收到裁定书之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。上诉状应当向一审人民法院提交。
第四十七条 上诉状应当包括以下内容：
（一）上诉人与被上诉人的基本信息；
（二）一审人民法院名称、案号和案由；
（三）明确的上诉请求；
（四）提起上诉的事实和理由。
第四十八条 对已经发生法律效力的判决、裁定或者调解书，工作小组认为确有错误的，应当就是否申请再审提出建议并报领导小组审定。
税务机关决定申请再审的，应当在法定期限内向上一级人民法院提出。
第四十九条 在上诉或申诉案件中，原告或者第三人提出新的事实、理由、证据或者依据的，工作小组应当核实并撰写答辩状。
第五十条 工作小组发现有下列情形之一的，应当就是否申请抗诉或者申请向人民法院发送检察建议提出建议，并报领导小组审定：
（一）人民法院驳回再审申请的；
（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；
（三）再审判决、裁定有明显错误的。
税务机关决定申请抗诉或者申请向人民法院发送检察建议的，应当依法向人民检察院提出。
第五十一条 工作小组在收到生效判决、裁定或者调解书之后，应当及时向领导小组报告应诉工作情况和诉讼结果，结合案件具体情况提出意见和建议，并将裁判文书转交被诉行政行为承办机构。
对于败诉的案件,工作小组还应当形成分析报告，对败诉的原因进行分析，提出后续整改措施，并由法制工作机构报送上一级税务机关法制工作机构，同时抄送上一级税务机关相关业务工作机构。
第六章 履行与执行
第五十二条 税务机关要依法自觉履行人民法院生效判决、裁定和调解，不得拒绝履行或者拖延履行。被诉行政行为承办机构负责具体执行。
对人民法院作出的责令重新作出行政行为的判决，税务机关应当在法定期限或者人民法院指定的期限内重新作出，除原行政行为因程序违法或者法律适用问题被人民法院判决撤销的情形外，不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。
第五十三条 原告拒不执行生效判决、裁定或者调解的，税务机关应当依法强制执行，或者向人民法院申请强制执行。
第五十四条 对人民法院提出的司法建议或者人民检察院提出的检察建议，税务机关要认真研究并按照要求作出书面回复，确有问题的要加以整改。
第七章 附 则
第五十五条 法制工作机构应当在行政诉讼活动全部结束后30日内，将案件的卷宗材料装订成册，并按相关规定归档保管。
案件卷宗应一案一卷,按诉讼流程或者时间先后顺序排列诉讼材料并编制目录清单。
第五十六条 法制工作机构应当在行政诉讼活动全部结束后10日内，将案件的有关情况和生效裁判文书报送上一级税务机关法制工作机构。
法制工作机构应当按照上级税务机关要求的形式和期限报送当年的税务行政诉讼案件统计表和年度分析报告。
第五十七条 法制工作机构应当会同相关机构开展集中培训、旁听庭审、模拟法庭和案例研讨等活动，提高税务机关及其工作人员的依法行政水平和行政应诉能力。
第五十八条 需要缴纳诉讼费用的，由相关机构会同法制工作机构办理。
第五十九条 各级税务机关应当将行政应诉工作纳入绩效考核范围。
第六十条 本规程中的日期均指自然日。
第六十一条 本规程由国家税务总局负责解释。
第六十二条 本规程自2018年1月1日起施行。1995年制发的《税务行政应诉工作规程（试行）》（国税发〔1995〕9号文件印发）同时废止。
